——訪商務部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉

     作為新一輪對外改革的試驗田，上海自貿區(qū)自２０１３年９月掛牌成立以來，始終保持著良好有序的運行，全面推開各項工作，多項改革效果均已逐步顯現(xiàn)，在全國范圍內為其他地區(qū)做出了試驗性榜樣的同時，也在國內外引起了積極反響。

     而在掛牌一周年到來之際，上海自貿區(qū)更是收到了中央的“賀禮”：國務院近日印發(fā)《關于在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)內暫時調整實施有關行政法規(guī)和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章規(guī)定的準入特別管理措施的決定》（以下簡稱《決定》），為涉及高鐵、石油等領域的新一輪３１條擴大開放措施提供了法制保障。

     那么，自貿區(qū)再次迎來的新政策新措施又將為其今后的發(fā)展注入怎樣的新活力？上海自貿區(qū)運營一周年以來最大的亮點與難點又分別是什么？２０１５版負面清單在設定時又需要注意哪些方面的問題？對此，商務部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉日前在接受中國經(jīng)濟時報記者專訪時進行了詳盡全面的解讀。

     需進一步擴大開放性

     中國經(jīng)濟時報：作為上海自貿區(qū)新一輪政策紅利，《決定》中提到多個領域允許外商獨資運營等措施又將帶來怎樣的改革效果？

     張莉：上海自貿區(qū)作為我國新一輪對外改革的試驗田，主要包括三大領域的試驗：改革、開放、創(chuàng)新。作為試驗田，上海自貿區(qū)需要不斷地出臺措施并試驗其有效性，以及其是否既有可復制、可推廣性，其最終目的則是將開放、改革、創(chuàng)新三方面內容不斷優(yōu)化完善。形成一批可復制、可推廣的經(jīng)驗也正是上海自貿區(qū)設立的重要的初衷之一。

     從目前來看，上海自貿區(qū)在改革以及創(chuàng)新措施方面已做得很出色，而在開放方面效果仍不明顯。雖然近期外資企業(yè)數(shù)量取得了較為喜人的增長，但其占比也僅停留在１３．７％，尚不足１４％，由此來看，外資引進增長幅度仍不十分明顯。這主要是由于開放性不足而導致的。因此，我們亟須采取更多的開放性舉措來擴大其開放。此次的新措施正是針對目前我國外商不足、對外開放力度不夠等問題相應出臺的，其必要性與緊迫性更是不言而喻。與此同時，我們仍要以試驗的態(tài)度去看待此次新一輪的開放措施，這些政策能否在吸引外商等領域達到預期效果，也還需要進一步檢驗。

     值得肯定的是，新規(guī)中提到多個領域允許外商獨資運營等措施是具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀舉措。一方面，能夠進一步優(yōu)化營商環(huán)境，吸引外資進一步進入，為外商提供更多便利化措施。另一方面，從外資角度來看，現(xiàn)階段的試驗時機并非全球國際資本流動最好的時機，所以其所達到的效果未必能如想象中那樣好。不過，我們應該有長遠的眼光，在營造了此良好的環(huán)境之后，未來隨著國際資本有較大增長，其效果勢必將會顯現(xiàn)。另外，外資對中國的投資興趣有所轉向。過去大量的外資進入，基本上仍是勞動密集型產業(yè)的加工業(yè)，這既是外資對中國的興趣所在，也是一種發(fā)達國家進入新興市場的資本流入。而如今我們面臨著國際資本的流出，外資對中國本身的大環(huán)境的興趣已逐漸減弱。外資對發(fā)展中國家的興趣主要表現(xiàn)在加工制造業(yè)，對其他領域的興趣則不大。所以，從外資的興趣及特點角度來說，多個領域允許外商獨資運營的開放初衷是好的，也勢必會在一定程度上吸引一部分外資，但不會吸引到大規(guī)模的外資，外資占比出現(xiàn)大幅度提高的可能性也不大。今后我們繼續(xù)要在這些開放領域逐步進行試驗，包括在這些領域開放之后，貿易投資便利化具體如何推動，這些領域的審批制度如何完善，未來哪些領域將引起外商較大興趣以及如何做好風險防范等。

     亮點與難點并現(xiàn)

     中國經(jīng)濟時報：在你看來，上海自貿區(qū)運營一年以來，最大的亮點與難點分別是什么？

     張莉：上海自貿區(qū)運營一周年以來，已經(jīng)形成諸多較為突出的亮點與成果。亮點主要在改革、開放、創(chuàng)新三大領域。

     第一個亮點體現(xiàn)在管理制度的改革，包括負面清單的管理方式以及事中事后的審批管理方式。

     第二個亮點體現(xiàn)在制度創(chuàng)新領域的改革，這其中也包括自貿區(qū)管委會提供的服務性措施，自貿區(qū)內運行的管理措施，以及為企業(yè)服務的措施等。此外，在政府職能轉變的制度層面也是一大亮點。處理好政府與市場的關系最重要，上海自貿區(qū)在此方面具有一定的突破性，切實做到了讓市場進一步發(fā)揮決定性作用，政府更多扮演起提供服務的角色。

     第三個亮點體現(xiàn)在貿易投資便利化方面。這一年，上海自貿區(qū)在貿易投資便利化領域出臺了很多措施。海關先后推出了兩批共１４項貿易便利措施，包括“先進區(qū)后報關”、“保稅展示交易”等，吸引了一批大型企業(yè)進駐自貿區(qū)。

     第四個亮點體現(xiàn)在監(jiān)管方面。上海自貿區(qū)不僅將風險監(jiān)管以及事中事后的措施監(jiān)管相并行，更在海關方面將監(jiān)管與便利化措施同時推進，金融業(yè)的監(jiān)管措施也在不斷完善中，其主要針對和防止利用開放來獲得資本套利以及企業(yè)在金融領域的不正當舉措等。

     不過，上海自貿區(qū)承載了太多的試驗功能，出臺太多的試驗措施，使自貿區(qū)的負擔過于繁重。與此同時，自貿區(qū)也仍缺少最高法的統(tǒng)領，缺乏政策合力的形成。由于法律統(tǒng)領的缺失，使規(guī)章出臺后在自貿區(qū)內的適用出現(xiàn)了效應遞減等問題。

     總體來看，自貿區(qū)在試驗措施層面已有很大進步，但是如何體現(xiàn)出這些政策措施的最終績效，仍是一個難點�，F(xiàn)在我們的一大誤區(qū)是以為改革開放是其最終試驗目的，事實上，試驗改革與開放只是其手段，最終目的并非為了上海自貿區(qū)的改革開放，而是為了如何能夠使這些措施在全國更好地進行推廣和復制。也正由于過去該目的不明確，才導致了如今效果無法顯現(xiàn)的巨大難點。

     新版本仍將瘦身

     中國經(jīng)濟時報：李克強總理近期在視察上海自貿區(qū)時強調，要繼續(xù)壓縮負面清單，給市場讓出更大空間。那么，２０１５版的負面清單在設定時要注意哪些問題呢？

     張莉：上海自貿區(qū)成立以后，上海市政府推出了第一版本的負面清單。２０１３版的自貿區(qū)負面清單總共１９０條。而今年７月公布的２０１４版負面清單則從１９０條減少到了１３９條，清單長度縮短了２６．８％。李克強總理在視察上海自貿區(qū)時曾評價說，自貿區(qū)的負面清單，簡政放權，減出來的空間給了市場，賦予企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)空間，而政府自身增加的是責任，要求有更精細化的管理和更高的工作效率，“法無授權不可為，法無禁止皆可為，法定職責必須為�！�

     ２０１５版的負面清單將比２０１４版更加“瘦身”。對此，我認為，２０１５版負面清單要注重形式調整和內容的縮減，避免負面清單的保留行業(yè)及特別管理措施目錄太細太長，而開放性內容、允許企業(yè)進一步發(fā)展空間等將擴大。

     事實上，負面清單在內容層面制定難度并不大，但其背后與之相配套的風險防范卻較難。因為今后在內容縮減的同時，需要進一步增加一些領域的風險防范措施和管理配套措施。此外，還要進一步增加相關的管理服務機構。

     作為我國首次在投資管理領域的嘗試性舉措，負面清單管理制度的建立與不斷完善都是我們已取得的成果。未來的難點在于如何將負面清單在全國其他地方進行有效試驗及復制。上海自貿區(qū)的領域畢竟較小，今后更多的外資或將投向我國其他更有潛力的地區(qū)。

     目前上海自貿區(qū)內的負面清單已經(jīng)做得較為妥當，而在負面清單形成了一定的制度框架之后，也不應對其苛求要在上海自貿區(qū)內一定要產生非常大的影響，而應寄希望于其在全國范圍內產生更大的作用，將其放到全國范圍內進行逐步完善與成熟。所以，下一步我們應考慮在我國其他地區(qū)設立自貿區(qū)，對負面清單已產生的成熟經(jīng)驗進行有效復制，逐步擴大負面清單的試驗范圍。

來源：中國經(jīng)濟時報